未成年人保护的迭代升级：新《未保法》亮点阐释
我国新修订的《未保法》以问题为导向，积极回应未成年人保护工作在实践中遭遇的困境，通过科学立法，完善未成年人保护的制度体系，增加了诸多创新性的新内容。尤其在总则中首次明确了最有利于未成年人原则和国家保障原则，前者对处理涉及未成年人事项，指明了方向和具体要求。后者则强化了国家在保护未成年人中的职责和职能，提升了未成年人保护的力度和高度；强制报告制度也是总则中的亮点，通过这一制度将隐藏的侵害揭露出来，更好地保护未成年人利益。
【摘要】我国新修订的《未保法》以问题为导向，积极回应未成年人保护工作在实践中遭遇的困境，通过科学立法，完善未成年人保护的制度体系，增加了诸多创新性的新内容。尤其在总则中首次明确了最有利于未成年人原则和国家保障原则，前者对处理涉及未成年人事项，指明了方向和具体要求。后者则强化了国家在保护未成年人中的职责和职能，提升了未成年人保护的力度和高度；强制报告制度也是总则中的亮点，通过这一制度将隐藏的侵害揭露出来，更好地保护未成年人利益。
【关键词】未成年人保护 未成年人保护法 最有利于未成年人原则 强制报告制度
从某种意义上说，国与国之间的竞争，最重要的就是人才竞争，而人才竞争的核心就是对儿童的竞争，儿童是一个国家的最重要的战略储备资源。因此，如何对待儿童、如何保护儿童就成为涉及国家千秋伟业的大事。放眼世界，几乎所有国家都从宪法和法律层面对儿童做出特别的关爱和保护，我国也不例外，从1991年制定《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）至今，该法已经经过两次修订、一次修正，未成年人保护的法律制度日益完善。基于此，本文拟对2021年6月1日实施的新《未保法》进行梳理，就总则中新修订的重要内容及其背后法理进行阐释，为该法的贯彻实施提供解释论基础，更好地实现该法的目的和宗旨。
新《未保法》首次明确了坚持最有利于未成年人原则，该原则是立法准则、行为准则、司法准则
新《未保法》第一次在总则中规定了儿童保护的基本原则，这些原则贯穿于儿童保护的始终，为儿童保护的诸多责任主体指明了方向。如新《未保法》第4条规定，保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。该条确立了儿童保护最核心的原则最有利于未成年人原则。从渊源上看，该原则来源于联合国《儿童权利公约》第3条第一款的规定，即“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。最有利于未成年人原则实际上是“儿童利益最大化原则”的中国表达，尽管从域外的情况看，儿童利益最大化原则在具体运用中还不可避免地遇到一些问题和冲突，理论和实务界对这些问题和冲突的理解、认识和处理还不尽一致，但能如此认真地关注儿童和儿童利益，仍然是历史的进步和人权的胜利。
根据新《未保法》的规定，最有利于未成年人原则意味着任何人处理涉及未成年人事项，都应当符合下列要求：一是给予未成年人特殊、优先保护；二是尊重未成年人人格尊严；三是保护未成年人隐私权和个人信息；四是适应未成年人身心健康发展的规律和特点；五是听取未成年人的意见；六是保护与教育相结合。
其一，最有利于未成年人原则是处理一切关于儿童问题的首要考虑准则，它贯穿于立法、执法、司法等各个层面，涵盖了国家、社会、学校、家庭等一切主体。具体而言，该原则是儿童保护的立法准则。它要求立法者在制定和修订未成年人保护法时，必须以这一原则为依据，相关的具体制度和内容必须与该原则保持一致。要求政策的制定者在制定与未成年人相关的政策措施时，必须把是否最有利于未成年人利益作为首要考虑。
其二，该原则是指导所有主体实施未成人保护的行为准则。未成年人的成长离不开家庭、学校、社会、国家等多个层面的保护，上述主体在涉及儿童保护的所有场合，都必须以“最有利于未成年人”作为行为准则和行动指南，且该原则是一项强制性规范，任何主体都必须严格遵循。在新《未保法》中，体现这一原则的内容比比皆是，如在家庭保护层面，新《未保法》第22条第二款规定，未成年人的父母或者其他监护人在确定被委托人时，应当综合考虑其道德品质、家庭状况、身心健康状况、与未成年人生活情感上的联系等情况，并听取有表达意愿能力未成年人的意见。第24条第一款规定，未成年人的父母离婚时，应当妥善处理未成年子女的抚养、教育、探望、财产等事宜，听取有表达意愿能力未成年人的意见；在社会保护和网络保护层面，新《未保法》第56条第三款规定，公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人；第68条第二款规定，任何组织或者个人不得以侵害未成年人身心健康的方式对未成年人沉迷网络进行干预。
其三，该原则也是司法人员处理涉及未成年人法律事务的司法准则。实践中公安、检察、法院以及司法行政机构都可能处理涉及儿童的事件，如涉及儿童的违法行为、犯罪行为，涉及儿童作为受害人、证人的情形，涉及儿童在离婚等家事案件中的保护问题等等，凡此种种，司法机关都必须以“最有利于未成年人”原则作为司法的最终考量因素。如新《未保法》第102条规定，公检法司办理涉未成年人案件，应当“使用未成年人能够理解的语言和表达方式，听取未成年人的意见”；第110条第二款规定，人民法院开庭审理涉及未成年人案件，未成年被害人、证人一般不出庭作证；必须出庭的，应当采取保护其隐私的技术手段和心理干预等保护措施；第106条规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。
未成年人保护中的国家保障原则，也称国家责任原则，是指在儿童保护问题上，国家具有最广泛的、最终的、托底的保障责任和保护义务。该原则在新《未保法》中得到了明确体现，如总则的第3条第一款规定，国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。第7条第二款规定，国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。第8条规定，县级以上人民政府应当将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划，相关经费纳入本级政府预算。第9条规定，县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。此外，新《未保法》还新增了“政府保护”专章，将国家对未成年人的保障原则进行进一步的细化和展开。
国家保障原则背后的法理依据在于，其一，儿童是国家的希望、民族的未来，保护儿童就是保障国家利益。在实现中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局加速演进的当下，一些别有用心的国家，利用 “三股势力有组织、有计划地从未成年人群体中培养后备军，与我争夺接班人、争夺下一代、争夺未来的斗争日趋激烈和复杂。”因此，国家必须上升到战略高度来认真地对待儿童和儿童保护。
其二，儿童健康成长需要国家托底扶持或者辅助。儿童地位的特殊性以及儿童主体的特殊性，决定了儿童必须享有一些特殊的权利，其才能够身心健康的成长。然而，儿童权利的实现并非自然完成，因为在儿童成长过程中，一方面，儿童基于自身的幼弱性决定了其对成人社会的依赖性，另一方面，成人社会对待儿童并不总是友善，相反，儿童往往受到来自家庭、学校、社会、网络等诸方面的侵害，如在家庭，父母作为孩子最亲密的人，对孩子责骂、忽视、暴力殴打、遗弃、拐卖等侵害行为屡见不鲜；在学校，发生于学生间的欺凌事件、发生于师生间的性侵性骚扰事件时有发生；在社会生活中，儿童被欺侮、被引诱或强迫从事不法活动的行为也并不少见；在网络空间，针对儿童的各种诱惑和损害更是花样别出，防不胜防。凡此种种，依赖儿童自身或者其家庭是远远不能解决的，必须由更高层次的国家力量来进行兜底保护，才能统筹各种力量，在制度层面保障儿童的合法权益，为其健康成长扫清障碍。
其三，数量不少的困境儿童或者特殊困难儿童，更需要国家履行其亲权职责，承担起国家亲权人的角色。国家亲权，一般是指国家对包括未成年人、无行为能力人在内弱势之人的保护职责。在未成年人监护方面，“国家亲权”法则表现为当父母或其他监护人未能及时履行监护职责或监护失职时，及时介入对未成年人的合法权益进行保护。随着我国经济发展和社会转型，无论城市还是农村都还存在数以万计的困境儿童和特殊困难儿童。2016年6月13日，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，规定困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。特殊困难儿童则是一个较为宽泛的概念，既包括父母监护不充分的留守儿童，也包括因监护不力或教子无方而导致行为失范乃至违法犯罪的未成年人。对于留守儿童、困境儿童或者特殊困难的儿童，在家庭监护缺失或者严重不足的情况下，国家必须予以介入，通过统筹各方力量，补足儿童保护的漏洞和短板。实践中，国家介入的方式是多种多样的，既可以表现为给家庭提供经济帮助或者给家长提供家庭教育辅导等为家庭赋能，提升家庭监护能力，进而消除困境；也可以表现为撤销不合格父母的监护人资格，由国家民政部门等担任监护人，阻断对未成年人的侵害；还可以表现为国家提供资源对行为失范或违法犯罪的未成年人进行心理辅导和行为矫治，创造条件让浪子回头。
新《未保法》确立的国家保障原则，彰显了国家对未成年人这一特定群体的特别关爱和责任担当，不仅有利于实现《未保法》赋予未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利，更有助于实现未成年人的平等权，让那些因种种原因导致身处困境或特殊困难的儿童，享受制度的阳光，助力其健康成长，真正实现“一个都不能少”的未成年人保护愿景。
新《未保法》第11条第二款规定，国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。这一条款确立了儿童权益保护中的“强制报告制度”。强制报告制度的主体并非所有单位或者个人，而是国家机关以及与儿童保护具有一定关联或者密切接触的单位和个人；强制报告的事项则较为广泛，既包括儿童的身心已经遭受现实的侵害，也包括疑似遭受侵害和面临其他危险。
新《未保法》之所以确立强制报告制度，其背后的原因或依据在于：其一，儿童往往缺乏自救能力或者自救能力较弱。现实生活中，儿童因其身体、智力发育的阶段性，其对世界的认知能力并不总是符合实际，基于此，儿童对于来自成年人的侵害，要么因为不懂、不知而不会去报告投诉；要么因为受到恐吓、威胁、利诱等不敢报警、投诉或者告知监护人。如果没有相关单位和个人的强制报告义务，上述伤害可能一直在“黑暗的角落”持续进行，最终摧毁受害未成年人的身心健康，甚至导致不可逆转的伤害后果。
其二，针对儿童的伤害很多是来自熟人，这类侵害不仅隐蔽性强、持续时间长，而且伤害严重，如果没有外力的强制干预和及时报告，儿童很难摆脱伤害。以儿童被性侵为例，根据“女童保护”2020年性侵儿童案例统计及儿童防性侵教育调查报告显示，2020年中国媒体公开报道的性侵儿童（18岁以下）案例332起，其中，表明人际关系的有312起，在312起案例中，熟人作案231起，占比74.04%。而所谓的熟人主要表现为：老师、亲人（父亲、继父、兄长、叔伯等）、网友、邻居朋友等。 熟人作案，不仅难以被外人发觉，而且作案次数多具有反复性，加之未成年人与侵害人具有特殊关系，更进一步强化了此类侵害发现难、报告难以及治理难等问题。
其三，有关机关、机构和组织及其工作人员在工作中，基于其专业性或者职业敏感性，很容易发现儿童遭受或者疑似遭受侵害，如果立法没有赋予其强制报告义务，则他们可能不作为或者消极作为，致使证据湮灭，伤害持续。实施强制报告制度可以使侵害者的罪恶行为尽早被发现、制止，并及时受到惩处。如南京浦口虐童案中的未成年受害人，在学校时被发现浑身伤痕，老师遂报警，警方介入后迅速控制了实施家庭暴力的养母。
为了使强制报告制度落地生根，强化其可操作性和实效性，我国新《未保法》不仅在总则中确立强制报告制度，还在具体条文中细化了强制报告的内容和表现形式，形成了强制报告的制度体系。具体而言：第一，父母或者其他监护人的强制报告义务。如新《未保法》第20条规定，未成年人的父母或者其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯的，应当及时了解情况并采取保护措施；情况严重的，应当立即向公安、民政、教育等部门报告。
第二，学校的强制报告义务。如新《未保法》第37条第二款规定，未成年人在校内、园内或者本校、本园组织的校外、园外活动中发生人身伤害事故的，学校、幼儿园应当立即救护，妥善处理，及时通知未成年人的父母或者其他监护人，并向有关部门报告。第39条第三款规定，对严重的欺凌行为，学校不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。第40条第一款规定，对性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为，学校、幼儿园不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。
第三，社会主体的强制报告义务。如新《未保法》第57条规定，旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住时，应当询问父母或者其他监护人的联系方式、入住人员的身份关系等有关情况；发现有违法犯罪嫌疑的，应当立即向公安机关报告，并及时联系未成年人的父母或者其他监护人。第118条规定，未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；情节严重的，居民委员会、村民委员会应当及时向公安机关报告。
第四，网络相关主体的强制报告义务。如新《未保法》第80条第二、三款规定，网络服务提供者发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容的信息的，应当立即停止传输相关信息，采取删除、屏蔽、断开链接等处置措施，保存有关记录，并向网信、公安等部门报告。网络服务提供者发现用户利用其网络服务对未成年人实施违法犯罪行为的，应当立即停止向该用户提供网络服务，保存有关记录，并向公安机关报告。
新《未保法》还在法律责任一章中明确相关群体未履行强制报告义务的法律责任及其后果，形成了通过强制报告制度保护未成年人合法权益的闭环系统。
未成年人是国家的未来、民族的希望，保护未成年人合法权益，助力其健康成长是全社会的共同责任，新《未保法》针对未成年人保护在实践中遇到的种种问题和困境，通过全面修订来予以回应。该法新增的基本原则和重要制度对未成年人保护具有重要的价值和意义，不仅进一步对接了《世界儿童权利公约》中的儿童保护原则和精神，提升儿童保护的制度化水平，更体现了我国在经济发展进入新常态背景下未雨绸缪、勇于担当，并通过将儿童保护上升到国家战略高度，为中华民族迈向第二个百年奋斗目标输送源源不断的、合格的建设人才。
（作者为南京师范大学法学院教授、博导，中国法治现代化研究院研究员，南京同心未成年人保护与服务中心理事长）
【注：本文受到江苏省高校区域法治发展协同创新中心和江苏省校外研究机构“司法现代化研究中心”的资助】
①宋英辉、刘玲悦：《〈未成年人保护法〉修订的基本思路和重点内容》，《中国青年社会科学》，2020年第6期。
②苑宁宁：《引领中国特色未成年人法律体系的不断完善〈未成年人保护法〉修订全面解读》，《少年儿童研究》，2021年第1期。
③张鸿巍：《少年司法语境下的“国家亲权”法则浅析》，《青少年犯罪问题》，2014年第2期。
④姚建龙、公长伟：《未成年人保护中的国家亲权理念研究以新未成年人保护法为重点》，《预防青少年犯罪研究》，2021年第1期。
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